Blog: Geen vuurwerk Eerste Kamer bij invoering Omgevingswet

Wie het nodige vuurwerk verwachtte bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet in de Eerste Kamer op 27 en 28 januari jl. is van een koude kermis thuisgekomen. Diverse thema’s passeerden de revue die door de Tweede Kamer bij de parlementaire behandeling al waren uitgekauwd en waarover weinig nieuws meer te melden viel.

Enkele fracties die in de Tweede Kamer tegen het wetsvoorstel stemden zoals die van de SP, Groen Links en de Partij voor de Dieren deden dat bij de stemmingen in de Eerste Kamer op 11 februari ook. Uiteindelijk resulteerde dat in de indiening van een drietal moties (twee van de Partij voor de Dieren en een van de PvdA) waarvan er twee werden aangenomen. Er waren bij deze behandeling geen echte nieuwe hete hangijzers. En dat terwijl er toch genoeg kwesties aan de orde waren waarbij de Chambre de Reflection haar taak als hoedster van goede wetgeving en onze rechtsstaat kon – of eigenlijk: moest – waarmaken. Dat roept de vraag op of de leden van de pas dit jaar aangetreden Kamer zich wel voldoende hebben kunnen voorbereiden op de behandeling van de complexe en zeer omvangrijke stelselherziening die ze onder stoom en kokend water te behandelen kregen.

De komende stelselherziening van het Omgevingsrecht is immers geen klein ding. Van de op 11 juni vorig jaar aangetreden leden van de nieuwe Eerste Kamer kan niet in ernst verwacht worden dat men een enigszins omvattend beeld heeft van de duizenden pagina’s tekst die tot nog toe in het parlement zijn behandeld. Al was het alleen maar omdat de leden, anders dan die van de Tweede Kamer, hun functie in deeltijd en meestal als ‘bijbaantje’ uitoefenen. Er moet dus door efficiënt met de beschikbare tijd en capaciteit worden omgegaan en dat vereist een strenge selectie van de te bestuderen onderwerpen. Dat is, gelet op de taak van de Eerste Kamer, op zich ook helemaal niet zo erg. Het is immers niet de bedoeling dat de Eerste Kamer het werk van de Tweede nog eens dunnetjes overdoet. Haar primaire taak is te letten op de kwaliteit en grondwettigheid van de wetgeving en, als instelling verkozen door de leden van provinciale staten, te waken voor de belangen van de decentrale overheden en aldus haar meerwaarde te bewijzen.

Toch is het beeld dat opkwam bij het volgen van de debatten vooral het herhalen van eerdere kwesties. Zo werden ook hier vragen gesteld over het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) en werd de zorg herhaald dat dit stelsel niet tijdig voor de voorziene inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 januari 2021) gereed zou zijn. Desgevraagd gaf minister Van Veldhoven aan, zoals ze al eerder had gedaan dat, als halverwege het jaar blijkt dat men er niet klaar voor is, de invoering zal worden uitgesteld.

Burgerparticipatie onvoldoende vastgelegd

Een ander punt dat ruim de aandacht kreeg in zowel de Tweede als de Eerste kamer betrof de burgerparticipatie die onvoldoende in de wet zou zijn vastgelegd. Daardoor zou het de gemeenten vrijstaan te bepalen of, en zo ja hoe, die participatie wordt ingericht. In een motie (Nooren, PvdA) werd de regering verzocht in de wet een regeling op te nemen die de gemeenten, waterschappen en provincies verplicht een participatiebeleid op te stellen. Deze overheden zouden daarmee zo snel mogelijk moeten beginnen, liefst voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In haar brief van 3 februari naar aanleiding van net debat deelde de minister de Kamer mede dat in het Invoeringsbesluit een motiveringsplicht wordt opgenomen waarmee decentrale overheden moeten aangeven in hoeverre aan het eigen participatiebeleid wordt voldaan. Nadat de minister eerder het oordeel over deze motie aan de Kamer liet, werd zij aangenomen.

In navolging van de debatten daarover in de Tweede Kamer werden ook in de Eerste Kamer zorgen geuit over de financiële mogelijkheden van de decentrale overheden om de nieuwe taken die de wet op hun schouders legt te kunnen uitvoeren. Daarbij werd gewezen op de teruglopende legesinkomsten door het vervallen van vergunningsplichten en de oplopende kosten door de noodzaak van externe inhuur. In de genoemde brief van 3 februari beloofde de minister om voorafgaand aan de voorhang van het inwerkingtredings-KB de Kamer inzicht te geven in de kosten-bateninschatting voor decentrale overheden. In de Kamer werd eraan getwijfeld of deze overheden wel tijdig gereed zullen zijn om de nieuwe wetgeving uit te voeren. Als reactie daarop deelde minister mee dat de kennis en ondersteuning via de regioteams op kosten van het Rijk vanaf 2021 nog vijf jaar zullen doorlopen.

Breed werd de behoefte gedeeld aan integrale monitoring, waarbij de invoering van de wet op de voet gevolgd kan worden, zodat de mogelijkheid tot ingrijpen bestaat als de verwachte resultaten niet worden geboekt. De minister zegde daarop toe een onafhankelijke evaluatiecommissie in te stellen. In de brief van 3 februari werd deze toezegging nog eens bevestigd waarbij werd medegedeeld dat die commissie zal worden gevraagd in te gaan op de effecten van de Omgevingswet waaronder de balans tussen beschermen en benutten. Voorafgaand aan de voorhang van het inwerkingtredings-KB zal ze ook ingaan op de inrichting van de monitoring waarover jaarlijks een voortgangsbrief komt.

Voorlichtingscampagne

Er komt een landelijke voorlichtingscampagne die ervoor moet zorgen dat mensen op de hoogte zijn van de komst van de Omgevingswet en weten waar ze verdere informatie kunnen halen.

De heer Van Dijk (SGP) verwees naar mijn eerdere Whitepaper ‘Van bestemmingsplan naar omgevingsplan’ in zijn pleidooi om de gemeenten na de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog wat tijd te gunnen om het omgevingsplan grondig aan te pakken. In de tussentijd zou de mogelijkheid moeten worden opengehouden om het oude bestemmingsplan – waarvan het de bedoeling is dat te ‘bevriezen’ tot het definitieve plan is vastgesteld – nog aan te passen. Hij sprak de zorg uit dat dat de nu voorgestelde stap-voor-stap-benadering kan leiden tot bestuurlijke chaos waarbij gemeenten ontsnappingsroutes gaan bedenken of op oneigenlijke wijze afwijkingsvergunningen gaan afgeven. Als reactie daarop gaf de minister te kennen dat dit zou leiden tot “een heleboel overgangsrechtelijke vraagstukken”. Om die reden zou daar niet voor zijn gekozen. Ik meen dat daarmee wordt onderschat welke inspanningen de gemeenten staan te wachten om te komen tot een integraal en omvattend omgevingsplan in de zin van de nieuwe wet.

Kwaliteit wetgeving

Senator prof. Nicolaï (PvdD) stelde impliciet wel het onderwerp van de kwaliteit van de wetgeving aan de orde. Hij constateerde dat met de opneming van veel open normen in de Omgevingswet c.a. aan bestuursorganen discretionaire bevoegdheden worden toegekend. In een door enkele andere partijen ondersteunde motie, pleitte hij ervoor om uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van de Omgevingswet te onderzoeken of bestuursorganen hun beoordelings- en beleidscriteria in beleidsregels vastleggen. Mocht blijken dat bestuursorganen dat niet doen, dan zou de minister moeten bevorderen dat de besturen alsnog van die mogelijkheid gebruik maken en daarover aan de Kamer rapporteren. De Kamer heeft deze motie, waarvan het aannemen door de minister werd ontraden, verworpen.

Nicolaï herinnerde de minister er bovendien aan dat de Raad van State in zijn advies over de Invoeringswet had voorgesteld om in de Omgevingswet een bevoegdheid op te nemen om op aanvraag een conformiteitsverklaring te verstrekken. In zo’n eerder door de regering afgewezen verklaringsbevoegdheid kan worden aangegeven dat een bouwplan, bij het ontbreken van een vergunningsplicht, voldoet aan de wettelijke regels. Daarmee kan worden voorkomen dat de aanvrager de gehele vergunningsprocedure moet doorlopen om vervolgens in een niet voor beroep vatbare beslissing te vernemen dat er voor de activiteit geen vergunningsplicht geldt. Nadat de minister het oordeel over deze motie aan de Kamer had overgelaten, werd zij met geringe meerderheid aangenomen.

Met deze behandeling maakte de Eerste Kamer de weg vrij voor verdere afronding van de stelselherziening via de nog te behandelen aanvullingswetten en -besluiten.

Geen vuurwerk Eerste Kamer Omgevingswet

Artikel van VIND Omgevingszaken

Blog geschreven door Prof. dr. F.P.C.L. Tonnaer, emeritus hoogleraar omgevingsrecht

Lees meer over de ontwikkelingen rondom de Omgevingswet